"La Conférence sur l’avenir de l’Europe est un moyen de s'attaquer au déficit d'intelligibilité de l'Union"

Alberto Alemanno est un universitaire (1), un défenseur des droits civiques et l’une des principales voix en matière de démocratisation de l’Union européenne. Il a d’abord rejeté la Conférence sur l’avenir de l’Europe comme une énième tentative descendante de combler le déficit démocratique de l’UE avant de devenir l’un de ses défenseurs. Il partage avec nous son point de vue sur le rôle que les Panels de citoyens pourraient jouer pendant et après la conférence.

Missions Publiques. Dans un premier temps critique, vous avez récemment écrit (2) que la Conférence sur l’avenir de l’Europe « pourrait bien être porteuse de réels changements, tant par sa méthodologie audacieuse que par son cahier des charges ».

Alberto Alemanno. Quand la volonté d’organiser une Conférence sur l’avenir de l’Europe a été annoncée, Ursula Von Der Leyen venait d’être désignée présidente de la Commission européenne. D’une certaine façon, cette annonce était censée réparer le péché originel qui a consisté à choisir un dirigeant politique européen sans légitimité démocratique : non élue et à la tête d’aucun parti politique.  De ce point de vue, la Conférence est assurément un exercice descendant qui tente de retrouver une certaine forme de légitimité publique.

Beaucoup de choses se sont passées depuis. D’où mon revirement. La Commission européenne, en particulier, a profité de l’élan créé par une combinaison de querelles institutionnelles et de la crise de Covid pour repenser l’ensemble de la Conférence et apprendre de diverses organisations et praticiens de la participation citoyenne, dont Missions Publiques.

En conséquence, le processus de conception ainsi que les objectifs poursuivis par la conférence ont été enrichis. La déclaration commune – la seule base juridique et politique de la conférence – a donc été un compromis majeur combinant trois niveaux différents : la plate-forme numérique (souhaitée par la Commission européenne), les panels de citoyens (demandés par le Parlement européen) et la plénière. Chacun de ces trois niveaux présente une certaine nouveauté. Pour la première fois, les trois institutions créent conjointement un exercice consultatif à l’échelle de l’UE, qui est potentiellement capable de capter et de mobiliser toutes les voix, y compris celles des eurosceptiques. Deuxième nouveauté : les panels de citoyens, composés de 200 citoyens européens choisis au hasard, sont organisés à l’échelle transnationale, établissant ainsi une nouvelle norme de renouvellement démocratique pour les 27 États membres. Les panels, grâce à la diversité socio-économique et potentiellement politique de leurs membres, pourraient compenser la représentativité limitée des contributions recueillies sur la plate-forme. Enfin, nous n’avons jamais vraiment eu l’occasion d’avoir des représentants élus et des citoyens dans la même pièce, délibérant ensemble sur un pied d’égalité, même si en réalité leur rôle ne sera pas égal à celui des représentants élus, car la voix des citoyens sera finalement moins importante lors de l’adoption des recommandations.

Tous ces éléments suggèrent que la Conférence est porteuse de qualités démocratiques majeures inhérentes à ces expériences et qu’elle pourrait déclencher de nouvelles dynamiques, difficilement arrêtables au printemps 2022. Historiquement, la conférence sur l’avenir de l’Europe est le premier exercice que les institutions européennes ne contrôlent pas entièrement. Et ce, même si le Conseil européen décidera de la suite à donner aux recommandations.

« L’importance de la tenue d’une telle Conférence est plus grande aujourd’hui que lorsque le Président Macron a lancé l’idée pour la première fois, il y a 2 ou 3 ans. D’une certaine manière, la Conférence est le sous-produit de la nature incomplète de l’Union.

Alberto Alemanno

Professeur de droit à HEC Paris

Missions Publiques. Derrière la crise sanitaire et financière provoquée par le COVID-19 se cache une urgence démocratique plus profonde et négligée. Pensez-vous que la CoFoE sera une réponse à cette crise ?

Alberto Alemanno. L’importance de la tenue d’une telle Conférence est plus grande aujourd’hui que lorsque le Président Macron a lancé l’idée pour la première fois, il y a 2 ou 3 ans. D’une certaine manière, la Conférence est le sous-produit de la nature incomplète de l’Union. Si l’Union disposait d’un espace transnational mature où les idées jaillissent et sont confrontées dans un espace politique commun, la Conférence ne serait pas nécessaire. Malgré toutes les adversités, crises géopolitiques majeures, crises de l’État de droit, les dirigeants européens ont accepté à l’unanimité de la lancer par nécessité, et non par choix, parce qu’ils ont réalisé la limite du système de gouvernance. Repenser la Conférence deviendra de plus en plus central dans la future conversation politique en Europe, ce qui, à mon avis, ne se traduira pas par une demande populaire majeure. Ce sera connu ou visible que par quelques pour cent de la population européenne, mais cela sera suffisant pour que ces idées germent à moyen terme. Elles accéléreront probablement l’élaboration de politiques européennes plus que toute autre chose. Paradoxalement, les réformes institutionnelles réformant les traités seront moins efficaces que cette conférence pour faire avancer les idées même si ces dernières peuvent être contestées et contestables. Trop longtemps, les grands médias ont écarté ces discussions ; or les Européens ne peuvent plus se permettre aujourd’hui d’éviter les sujets sur l’Europe des nations qui est devenue – comme les Néerlandais aiment à le dire – l’éléphant dans la pièce.

« La Conférence peut être considérée comme une nouvelle tentative de remédier au manque d’intelligibilité de l’Union.

Missions Publiques. Comme vous l’avez dit, c’est peut-être l’occasion pour les institutions de perdre un peu le contrôle ?

Alberto Alemanno. Les Panels citoyens ne sont pas une solution miracle à tous les problèmes européens, mais ils ont le potentiel de briser certains tabous, de montrer l’intérêt du public à des sujets sur lesquels les partis politiques en Europe n’ont pas encore été très courageux. Je m’attends à ce que les citoyens parlent aux médias du fonctionnement interne de la Conférence et que cela humanise soudainement l’Europe. Une fois que le génie sera sorti, il sera difficile de l’y remettre. Quel que soit le résultat, c’est déjà formidable en soi.

En tant que soutien actif de la société civile de l’UE par le biais de mon organisation à but non lucratif – The Good Lobby – je suis un fervent partisan et praticien – et pas seulement un connaisseur – de la participation citoyenne. Ma mission, ainsi que celle de mon organisation, est de populariser les nombreux canaux de participation existant au sein de l’Union européenne. Contrairement aux idées reçues, l’UE est beaucoup plus ouverte à la contribution des citoyens que n’importe quel État membre. La Conférence est pour nous une occasion supplémentaire de promouvoir la citoyenneté active comme antidote à la crise de la démocratie et comme moyen de surmonter l’intelligibilité de l’Union. Celle-ci ne souffre pas de légitimité démocratique, car ses membres ont été élus d’une manière ou d’une autre ; le problème du déficit vient du fait que l’on ne sait pas clairement qui fait quoi. En ce sens, la Conférence peut être considérée comme une nouvelle tentative de remédier au manque d’intelligibilité de l’Union.

Dernièrement, nous avons accompagné de nombreux groupes (nationaux et européens) à s’engager de manière significative sur la Plateforme de la CoFoE et à renforcer la capacité de plaidoyer de la société civile. Compte tenu des limites inhérentes à la plateforme, j’ai suggéré que la société civile rassemble, collecte et filtre les contributions des citoyens provenant de leurs communautés, puis les publient – en leur nom – sur la plateforme, plutôt que de disperser les contributions individuelles. Si nous mesurons le succès de la plateforme par le nombre de personnes qui ont posté, alors elle est vouée à l’échec.

Aujourd’hui, la Plateforme montre une forte polarisation entre les anti-EU et les pro-EU, ce qui neutralise la valeur ajoutée. Nous devons donc faire appel à des personnes comme We Move, European Alternatives, Vox Europe pour dire à leurs PDG « faites votre propre consultation parmi votre communauté parce que votre communauté vous fait confiance et ne fait pas confiance à l’UE ». Cela élargira la légitimité et la représentativité des contributions sur la Plateforme.

En ce qui concerne les panels de citoyens dont vous êtes en charge à Missions Publiques, le défi est, à mon avis, d’élargir l’appropriation de l’exercice entier en réduisant les groupes thématiques existants à 1 ou maximum 2 questions clés qui intéressent vraiment les panélistes citoyens afin d’approfondir les discussions et de mener des recommandations significatives.

(1) Alberto Alemanno est actuellement professeur de droit à HEC Paris et titulaire de la chaire Jean Monnet en droit de l’Union européenne. Nommé Young Global Leader par le Forum économique mondial de Davos en 2015, il conseille également des organisations internationales et non gouvernementales ainsi que des gouvernements. Il est également le fondateur de la civic tech « The good lobby », la première communauté de partage de compétences en lobbying visant à mettre en relation des experts avec des organisations de la société civile pour poursuivre l’intérêt général et former des militants à travers l’Europe.
(2) Lire l’article « Pourquoi il faut suivre la Conférence sur l’avenir de l’Europe » sur le site du Grand continent.
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