Faut-il changer la Constitution pour améliorer notre démocratie ? Anne Levade, professeure de droit public à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et spécialiste de droit constitutionnel, a participé à deux comités de réflexion sur l’évolution des institutions : la commission Avril en 2002 et le comité Balladur en 2007. Invitée à Lille lors de la première session de la Convention citoyenne pour la démocratie, organisée dans le cadre du projet de recherche DemoCIS, elle a échangé avec les participants sur la place de la Constitution, les réformes institutionnelles et les défis de notre démocratie. Son message : faire évoluer les institutions peut être nécessaire, mais changer la Constitution ne résout pas tous les problèmes politiques. Un regard qui fait écho à celui de Pierre Rosanvallon, également invité à partager une autre vision de la démocratie (interview à retrouver prochainement).
Convention citoyenne pour la Démocratie. Pourquoi faut-il être prudent avant de vouloir réviser la Constitution ?
Anne Levade. Il est normal que les institutions évoluent avec le temps. Mais faire évoluer les institutions ne veut pas forcément dire changer la Constitution. Je pense qu’il faut être prudent, pour trois raisons.
D’abord, il faut bien comprendre le rôle de la Constitution. Elle n’est pas la démocratie elle-même, mais le cadre dans lequel la démocratie peut fonctionner. Sa stabilité est importante. Elle permet à tous les acteurs politiques de connaître les règles du jeu. C’est aussi une garantie pour l’alternance démocratique.
Ensuite, ce cadre ne doit pas devenir un carcan. La Constitution doit pouvoir s’adapter à différentes situations politiques. C’est le cas de la Constitution de 1958, qui a traversé plusieurs crises et a montré une grande capacité d’adaptation. Depuis 2024, elle continue de fonctionner malgré l’absence de majorité absolue à l’Assemblée nationale. Cela ne signifie pas qu’elle est parfaite, mais elle n’est pas non plus aussi mauvaise qu’on le dit parfois.
Enfin, il faut garder à l’esprit que les révisions constitutionnelles produisent rarement exactement les effets attendus. Même une petite modification peut changer l’équilibre entre les institutions. Le passage au quinquennat en est un exemple. Il a raccourci le temps politique, créé un sentiment d’urgence et rendu la délibération plus difficile.
La Constitution est un peu comme une partition de musique. Elle peut être interprétée de différentes manières. Mais ce n’est pas parce qu’un musicien joue faux qu’il faut jeter la partition. Il ne faut pas croire qu’en changeant la Constitution, on changera automatiquement la situation politique.
Membre de la convention. Quelles institutions vous semblent particulièrement importantes à préserver ?
Anne Levade. Les juges, et en particulier les juges constitutionnels. Leur rôle est essentiel, car ils veillent au respect de la Constitution et des règles démocratiques. Ils sont des garants de notre démocratie.
Membre de la convention. Depuis 2024, les gouvernements se succèdent et les décisions sont difficiles à prendre faute de majorité absolue. Cette situation ne montre-t-elle pas les limites de notre Constitution ?
Anne Levade. C’est l’avenir qui nous le dira. Mais il faut rappeler qu’en 1958, la Constitution a justement été pensée pour permettre au pays d’être gouverné même en l’absence de majorité absolue. Sous la IVe République, les majorités absolues étaient rares et l’instabilité gouvernementale chronique résultait de la fragilité des coalitions.
Depuis 1958, nous avons longtemps été habitués à des majorités plus stables. Depuis le deuxième mandat d’Emmanuel Macron, nous retrouvons une situation plus proche de celle pour laquelle certaines procédures avaient été imaginées.
Prenons l’exemple de l’article 49.3. C’est une procédure qui permet au gouvernement de faire adopter un texte sans vote, sauf si une motion de censure est adoptée. Son usage a parfois été instrumentalisé, mais cela ne veut pas dire qu’il faut la supprimer. Cette procédure a une utilité.
Aujourd’hui, le problème vient aussi de la manière dont les acteurs politiques utilisent les institutions. Je ne suis pas certaine qu’inventer de nouvelles procédures soit la bonne solution. Il faut aussi apprendre à mieux utiliser celles qui existent déjà.
"Il est dangereux de penser que chaque problème politique doit trouver une réponse dans la Constitution
Anne Levade
Spécialiste de droit constitutionnel
Membre de la convention. Vous insistez sur la stabilité de la Constitution. Mais dans quelles situations une révision devient-elle nécessaire ?
Anne Levade. Il existe des situations dans lesquelles une révision constitutionnelle s’impose. C’est notamment le cas lorsqu’on souhaite faire quelque chose que la Constitution ne permet pas ou interdit.
Prenons l’exemple de la parité. En 1999, il a fallu réviser la Constitution pour favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives. Une nouvelle révision, en 2008, a permis d’étendre ce principe aux responsabilités professionnelles et sociales. Ces changements étaient nécessaires, car la conception française du principe d’égalité ne permettait pas, jusque-là, de favoriser la parité.
Une autre raison de réviser la Constitution est de vouloir créer quelque chose de complètement nouveau. En 2008, par exemple, une révision a permis d’introduire la question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Elle donne à un justiciable la possibilité de contester la conformité à la Constitution d’une loi déjà en vigueur.
Mais cette réforme n’a pas été décidée du jour au lendemain. L’idée était en débat depuis 1989. Il a fallu du temps, de la réflexion et plusieurs réécritures pour qu’elle puisse aboutir.
En revanche, il est dangereux de penser que chaque problème politique doit trouver une réponse dans la Constitution. Il y a 25 ou 30 ans, les responsables politiques disaient souvent : « On votera une loi. » Aujourd’hui, ils ont tendance à dire : « On va changer la Constitution. ». Comme si la Constitution avait un pouvoir magique ! Changer le texte ne suffit pas à changer une situation. La Constitution doit rester un cadre suffisamment souple pour permettre à différentes orientations politiques de s’exprimer, notamment en cas d’alternance.
Membre de la convention. Pourrait-on imaginer une démocratie qui fonctionne sans élus nationaux ?
Anne Levade. Il y a deux manières d’envisager cette question.
La première serait de se passer complètement des élus et de fonctionner uniquement avec la démocratie directe. Mais cela demande un véritable investissement de la part des citoyens. Il faut du temps pour s’informer, comprendre les sujets et participer aux débats. Cela me semble difficile à mettre en œuvre à grande échelle.
La deuxième serait de remplacer les élus nationaux par des élus locaux. Mais ce n’est pas forcément une bonne solution non plus, car certains sujets doivent être traités à l’échelle nationale.
Il faut aussi rappeler que la démocratie suppose un débat apaisé. Ce n’est ni un combat, ni une guerre, ni une succession de clashs. Le débat est essentiel, mais il doit permettre d’avancer et de construire des solutions.
Membre de la convention. Dans un contexte de forte défiance envers les responsables politiques et les institutions, quelles décisions pourraient permettre de retrouver la confiance ?
Anne Levade. La confiance ne se décrète pas. Elle se construit.
Elle passe d’abord par la possibilité de demander des comptes aux élus et par leur obligation de rendre compte de leurs décisions. Des institutions comme la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique sont importantes pour cela.
Mais la confiance doit aussi se reconstruire au sein de la société. Nous avons besoin de retrouver le sens du collectif et de l’intérêt général. Les enquêtes d’opinion montrent que ce sentiment d’appartenance à un ensemble commun semble s’être affaibli. On peut être individuellement insatisfait d’une décision politique. Mais lorsqu’on se demande si cette décision sert l’intérêt général, on peut porter un regard différent.
La presse joue également un rôle essentiel. Elle permet de contrôler l’action des responsables publics et de rendre visibles leurs décisions. L’un des ennemis de la démocratie, c’est le fantasme, qui se nourrit du manque de transparence. Enfin, il ne faut pas oublier que les institutions sont aussi faites par les personnes qui les font vivre. Il faut donc être attentif à celles et ceux qui sont nommés pour exercer des responsabilités.
Membre de la convention. Quelle place occupe notre démocratie face au droit européen ? Certaines décisions ne sont-elles pas davantage prises par des fonctionnaires que par des élus ?
Anne Levade. Dans l’ordre juridique français, la Constitution est la norme suprême. Mais la France a aussi signé et ratifié des traités internationaux. En le faisant, elle s’est engagée à respecter certaines règles et certains principes.
L’Union européenne possède ses propres institutions et ses propres règles de fonctionnement. Il serait toutefois faux de penser que les fonctionnaires européens décident seuls du droit européen, pas plus que les fonctionnaires français ne décident seuls du droit français.
Les décisions européennes sont discutées et adoptées dans un cadre auquel participent les représentants des États membres et les élus du Parlement européen. Il existe parfois une tentation, chez les responsables politiques, de dire : « Je voulais faire quelque chose, mais l’Europe m’en empêche. » Pourtant, la France participe elle-même aux négociations et à l’élaboration des règles européennes. Elle est donc aussi partie prenante des décisions qui sont prises.
