Die Qualität der Bürgerbeteiligung

Die Qualität der Bürgerbeteiligung

Bei komplexen Themen sind standardisierte Prozesse der Bürgerbeteiligung nicht ausreichend. Vielmehr ist eine maßgeschneiderte Beteiligungsarchitektur zu entwickeln, die auf Qualitätskriterien für Bürgerbeteiligung beruht. Aufbauend auf den Erkenntnissen aus der Arbeit in zahlreichen partizipativen Prozessen halten wir bei Missions Publiques vor allem die folgenden vier Kriterien für besonders wichtig

Gleichberechtigung in der Demokratie

Die Einbeziehung basiert auf der Idee der Gleichberechtigung in der Demokratie. Sie bedeutet erstens, dass das Verfahren für „alle“ zugänglich ist (quantitative Einbeziehung), zweitens, dass alle Interessen vertreten werden (qualitative Einbeziehung) und drittens, dass es sich für die Akteure lohnt, teilzunehmen (Angebot einer interessanten Rolle).

Quantitative Einbeziehung: Die quantitative Dimension versteht sich von selbst: je mehr Menschen einbezogen werden, desto besser.

Die qualitative Einbeziehung zielt auf die bestmögliche Repräsentativität der verschiedenen Interessen und Meinungen ab. Vier Akteursgruppen können hier identifiziert werden:

  1. Die Bürgerinnen und Bürger: Darunter versteht man auf der einen Seite die Laien (im spezifischen Themenfeld) und auf der anderen interessierte Bürgerinnen und Bürger, die von sich aus Beteiligungsmöglichkeiten suchen.

  2. Der Staat, der sowohl durch seine Verwaltung als auch durch die gewählten Repräsentanten vertreten wird.

  3. Die organisierten Interessen, die vor allem durch organisierte zivilgesellschaftliche Akteure (Vereine, NGOs, Gewerkschaften) und organisierte wirtschaftlichen Akteure (Verbände und Firmen) repräsentiert werden.

  4. Die „Experten“, die fachlich fundierte Expertenmeinungen beisteuern können. Dies können z.B. Wissenschaftler oder Berater sein.

Das Angebot einer interessanten Rolle basiert auf der Annahme, dass die Motivation der Akteure für die EInbeziehung aller Akteure eine zentrale Rolle spielt. Fünf Unterkriterien können zur Erreichung dieses Kriteriums identifiziert werden:

  1. Die Frage der Macht: Inwiefern sind die Beteiligten in der Lage eine Entscheidung zu treffen, die kollektiv bindend ist?

  2. Verfügbarkeit: Für den Beteiligungsprozess ist es wichtig, dass die Akteure für den Prozess verfügbar sind, das heißt z.B: von anderen Verpflichtungen befreit sind. Hier spielen Themen wie Termin der Beteiligung (z.B. Wochenende oder Woche), Beurlaubung durch Anerkennung der Veranstaltung als Bildungsurlaub oder auch Kinderbetreuung eine Rolle.

  3. Die Existenz einer Symbolik und Ästhetik der Beteiligung. So wird zum Beispiel die Landsgemeinde in der Schweiz auf dem Dorfplatz gehalten, das Rathaus wird als Tagungsort für eine Planungszelle gewählt, die Schule wird als Wahllokal genutzt. So kann auch die Eröffnung eines Beteiligungsverfahrens durch einen hohen Mandatsträger eine starke symbolische Macht erfahren.

  4. Die Anerkennung der Teilnahme: Diese ist äußerst wichtig, um die Motivation zur Teilnahme zu erhöhen. Sie kann ideeller (Danksagung, Zertifikat) oder materieller Natur (vor allem Aufwandsentschädigung) sein.

  5. Die interessante Rolle läuft auch über die Schaffung eines Raumes der Konvivialität. Eine Bürgerinitiative, eine Planungszelle, eine Zukunftswerkstatt sollten Orte der Sozialisierung sein. Die Beteiligung setzt Gruppenprozesse in Gang, die sie interessant und lebendig machen

Systemrelevanter Einfluss

Eine gute Bürgerbeteiligung beinhaltet eine systemrelevante funktionale Komponente. Ein perfektes integratives und deliberatives Verfahren ist nutzlos, wenn seine Ergebnisse keinen Einfluss auf die Politik haben. Deswegen sollte „gute“ Bürgerbeteiligung wirksam sein, d.h. materielle und ideelle Effekte haben. Materielle Effekte kommen zustande, wenn Partizipation Konsequenzen auf kollektiv bindende Entscheidungen hat. Die ideelle Dimension der Wirksamkeit zielt auf die Folgen der Beteiligung über eine öffentliche Debatte: medial wirksame Prozesse erhöhen die Legitimität der Instrumente und bringen die Diskussion weiter, da immer mehr relevante Akteure eine Position einnehmen müssen. Um ihre Legitimität und Wirksamkeit zu maximieren, sollte Bürgerbeteiligung daher in politische Entscheidungsprozesse integriert sein. Dafür sollte zunächst ein konkretes Mandat existieren, so dass allen Akteuren im Vorhinein bekannt ist, in welchem Rahmen sie agieren und wie weit ihr Einfluss reichen kann. Eine klare Kommunikation des Mandats beugt falschen Erwartungen und Frustrationen vor. Ein vorgegebenes Mandat bedeutet allerdings in keinem Fall, dass bestimmte Ergebnisse schon vorhersehbar sind, vielmehr muss das Verfahren in den Bereichen, in denen Beteiligung stattfindet, noch offen für inhaltliche Gestaltung sein.

Gute Deliberation

Die Legitimität und Qualität von Bürgerbeteiligung beruht stark auf dem Ideal einer „guten Deliberation“. Diese besteht aus fünf Elementen. Zuerst mussen die Teilnehmenden ausreichend und umfassend informiert werden. Als Informationen gelten sowohl themenbezogene Fakten als auch die Darstellung der Akteurskonstellation.

Neben den Informationen benötigt eine gelungene Deliberation eine Phase der Debatte, während der die Positionen und Argumente vorgestellt und vertreten, nicht aber abgewogen oder geprüft werden. Die Debatte ist der Raum der agonistischen Politik (von “agon”, der Streit). Die Fakten werden interpretiert, die Verschiedenheiten und Unstimmigkeiten kommen ans Licht und werden genannt. Wenn ausreichende Informationen bereitgestellt wurden und die Debatte sowie die Elemente der Debatte im Raum stehen, kann der Dialog beginnen. Dies ist der Moment der Suche nach Gemeinsamkeiten, in dem die Argumente überprüft und gemeinsam diskutiert werden. Lösungen werden entwickelt und Vorschläge unterbreitet. Nach Abschluss der Dialogphase kann und sollte die Deliberation in einem Moment der Aggregation münden, dessen Ziel es ist, eine Priorisierung der Empfehlungen, Lösungen und Argumente zu erreichen. Diese Aggregation ermöglicht es auch, die endgültige Komponente der Deliberation zu verwirklichen: die Ergebnisproduktion. Diese kann die Form eines Berichts, einer Entscheidungsgrundlage oder einer Entscheidung haben.

Damit die Debatte, die Diskussion und die Ergebnisproduktion ideal verlaufen, müssen geeignete Mittel der Moderation angewandt werden. Diese sollen die Kreativität fördern, eine positive Atmosphäre schaffen und vor allem Redefreiheit und -gleichheit ermöglichen. Die Aggregation erfolgt über eine Abstimmung, die viele Formen annehmen kann: Konsens oder Mehrheitsentscheidung (mit qualifizierter oder einfacher Mehrheit), mit nur einer Stimme oder mehreren, öffentlich oder geheim, etc.

Fairer Beteiligungsprozess

Eine gelungene Bürgerbeteiligung setzt einen fairen Prozess voraus, das heißt ein Verfahren, das resistent gegen Manipulationsversuche ist. Konkret bedeutet das zunächst, dass der Prozess eine neutrale Begleitung benötigt, die die Einhaltung der Qualitätskriterien sicherstellt. Eine gute Bürgerbeteiligung muss außerdem eine hohe Transparenz aufweisen. Dazu gehören u.a. die Dokumentation des Prozesses und die Offenlegung von Informationen (über den Prozess, die Finanzierung, die beteiligten Akteure). Die Fairness eines Verfahrens benötigt auch einen hohen Grad an Reflexivität. Die Grundlage für Reflexivität bildet die Möglichkeit zum Agenda Setting, d. h. die Macht der Teilnehmenden, die Form und den Verlauf des Verfahrens zu beeinflussen und zu initiieren (Bottom-up-Prozesse). Zur Reflexivität gehört auch die Evaluierung des Verfahrens, erstens durch die Teilnehmenden und zweitens durch einen neutralen Akteur, z. B. in Form einer wissenschaftlichen Evaluation. Die Nachhaltigkeit ist das vierte Kriterium der Fairness und bedeutet zunächst, dass der Prozess auch die Interessen der kommenden Generationen in Betracht ziehen sollte. Eine nachhaltige Bürgerbeteiligung sollte auch Ort einer Selbstbefähigung der Teilnehmenden sein und einen Prozess des Empowerments in Gang bringen können.

Antoine Vergne